一直以來(lái)，“土地”都是困擾包括露營(yíng)地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的大多數(shù)旅游業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題。然而隨著我國(guó)旅游業(yè)不斷發(fā)展并成為國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)支柱之一，這一問(wèn)題有望得到一定程度的解決。

為貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神，落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】31號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2015】62號(hào)）相關(guān)部署，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)就業(yè)，提高旅游業(yè)用地市場(chǎng)化配置和節(jié)約集約利用水平，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》。

聚焦旅游用地管理制度改革

2014年8月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在“完善旅游發(fā)展政策”里有一節(jié)“優(yōu)化土地利用政策”，國(guó)土資源部門(mén)主要負(fù)責(zé)“改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)”，在“編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用”。此前，為合理保障旅游業(yè)發(fā)展用地需求，2012年國(guó)土資源部啟動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)選定湖南、云南、四川、新疆以及桂林市作為試點(diǎn)地區(qū)。其中《桂林市的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)方案》在2013年6月正式獲批。

早在2009年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》提出“年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地，積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和可以開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目”，主要是側(cè)重“保障發(fā)展”，即增加供應(yīng)量、利用好廢棄地和未利用地。與之相比，2014年的《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了改革，提出“改革完善旅游用地管理制度”，更加側(cè)重發(fā)揮土地、城鄉(xiāng)和海洋等規(guī)劃的協(xié)同效應(yīng)，應(yīng)該說(shuō)站得更高、看得更遠(yuǎn)。

旅游用地涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)控制難度大，有其特殊性

2012年，國(guó)土資源部啟動(dòng)了5個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)，但2013年6月只有桂林一處試點(diǎn)方案獲批。原因在于，旅游用地涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)控制難度大，國(guó)家需要謹(jǐn)慎考慮試點(diǎn)的推廣。跟其他用地類型相比，旅游用地確實(shí)有其特殊性。一是涉及城鄉(xiāng)用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著“農(nóng)家樂(lè)”、“采摘節(jié)”等農(nóng)村旅游項(xiàng)目的興起，農(nóng)村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區(qū)和農(nóng)村旅游用地管理混亂，在程序和手續(xù)上都存在不同程度的違規(guī)現(xiàn)象。二是跟存量用地、未利用地密切相關(guān)。《意見(jiàn)》中指出的荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和石漠化土地，都是未來(lái)旅游用地的重要組成部分。這些要么是未利用地和廢棄地，要么就是現(xiàn)有存量用地。三是涉及陸地、用海和海岸線用地。建在海灘邊、灘涂里的旅游項(xiàng)目，就會(huì)涉及海岸線用地規(guī)劃。因此，旅游用地規(guī)劃要同時(shí)考慮土地總體利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃以及海洋功能區(qū)規(guī)劃等各類國(guó)家規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃的協(xié)調(diào)要求很高。

改革完善旅游用地管理制度，要按照“差別化、精細(xì)化和規(guī)范化”的要求有序推進(jìn)

一方面，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性用地參與農(nóng)村旅游項(xiàng)目的有效途徑，完善農(nóng)村集體參與收益分配的機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制下，集體經(jīng)營(yíng)性用地可直接入市參與非農(nóng)建設(shè)”。農(nóng)村集體組織利用集體經(jīng)營(yíng)性用地搞鄉(xiāng)村旅游業(yè)是大勢(shì)所趨，除了在自家經(jīng)營(yíng)性用地上搞“農(nóng)家樂(lè)”、“采摘園”等，還可以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性用地入股、聯(lián)營(yíng)、抵押、擔(dān)保等多種方式參與旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享收益分配。現(xiàn)有的農(nóng)村旅游項(xiàng)目如果涉及土地變性或用途轉(zhuǎn)化的，要及時(shí)辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。

另一方面，盤(pán)活現(xiàn)有存量用地和未利用地，盡可能避免旅游用地占用耕地。這就是《意見(jiàn)》中提的“土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合”，旅游用地的布局要有利于旅游資源的合理布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。過(guò)去的旅游用地布局普遍存在“重增量占用、輕存量盤(pán)活”、“重短期效應(yīng)、輕生態(tài)保護(hù)”的現(xiàn)象，國(guó)土資源部在5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)兩年多試點(diǎn)過(guò)程中也看到，不少地方借發(fā)展旅游用地為名、大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，旅游用地成為地方政府的“香餑餑”。今后在采取旅游用地指標(biāo)單列的辦法時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)定指標(biāo)規(guī)模和占用耕地規(guī)模。另外，“土地差別化管理”指的是旅游用地涉及的生態(tài)景觀用地、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和管理設(shè)施等用地的管理，比如對(duì)各類觀賞園、森林公園等生態(tài)景觀用地，只要周邊的停車(chē)場(chǎng)、小賣(mài)部等交通服務(wù)設(shè)施用地不超過(guò)一定數(shù)量或比例，就可以不占用基本農(nóng)田指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)。為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)未利用地和廢棄地，周邊配套服務(wù)設(shè)施的用地比例可以適當(dāng)提高。

應(yīng)盡快完善各類規(guī)劃協(xié)調(diào)保障機(jī)制

《意見(jiàn)》提到“編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求”。考慮到土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃期限在5年甚至10年以上，落實(shí)《意見(jiàn)》精神主要體現(xiàn)在調(diào)整規(guī)劃上。比如，旅游用地規(guī)模和占耕指標(biāo)不足的，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整時(shí)，增加的規(guī)模可以它預(yù)留指標(biāo)中調(diào)劑、占耕指標(biāo)允許異地補(bǔ)償。同時(shí)，為避免發(fā)生任意突破規(guī)劃指標(biāo)的現(xiàn)象，可規(guī)定如果《旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目目錄》中涉及的用地規(guī)模超過(guò)現(xiàn)有規(guī)劃的一定比例，就不允許調(diào)整規(guī)劃，只能要求調(diào)整旅游項(xiàng)目的布局和規(guī)模。反之，在一定比例之內(nèi)，就允許通過(guò)調(diào)整規(guī)劃來(lái)使旅游項(xiàng)目及時(shí)落地。

本文來(lái)自：中國(guó)露營(yíng)網(wǎng)