陳南江

推動京津冀協同發展是當前重大國家戰略。這一戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。中共中央政治局日前審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》提出了三個率先突破，即在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。京津冀生態環境建設被提升到國家層面。作為京津冀未來在生態環境建設方面的具體內容，首次提出了“國家公園”概念，京津冀地區將以三地連接部分的相關國家自然保護區為試點，建立國家公園，形成環首都國家公園環。同時，三地將構造綠色生態廊道，形成世界級城市群生態體系。

計劃開展國家公園的保護區包括霧靈山等3大區域。在霧靈山區域，依托河北省霧靈山國家級自然保護區、北京霧靈山市級自然保護區建立國家公園;在海坨山區域，依托河北省大海坨國家級自然保護區、北京松山國家級自然保護區建立國家公園;在百花山區域，依托河北野三坡、北京百花山國家級自然保護區建立國家公園。上述三個國家公園建成后，將基本形成環首都國家公園環。

作為落實中央提出的“京津冀一體化協調發展”戰略的一項特別內容，多家規劃單位以及北京市、天津市、河北省等風景園林管理部門前期已經共同開展了“環首都國家公園規劃研究”工作。工作組經過一個月的調查研究工作，逐步摸清了京津冀國家公園資源的基本情況，并構建了環首都區域的國家保護地體系與生態安全格局的規劃構想。在此基礎上，工作組提出首都國家公園試點和相應的規劃建設建議。其核心思想是整合京津冀現有自然保護區、風景名勝區、森林公園等各類自然保護地，構建環首都國家公園環，相關工作正在積極推進中。筆者認為，“環首都國家公園環”建設的提出，具有多重的積極意義。

首先是區域協作的意義。環首都國家公園環涉及京津冀三省市，三地各有建設重點項目，但是共同推進，同步探索，對于信息共享、交通互聯、經驗交流等方面自然產生客觀的需求，如何因地制宜、錯位發展、各具特色，需要建立聯席會議之類的協調機制。

其次是生態保護的意義。國家公園需要對工業、房地產進行限制，對環境污染實行終身追責制。環首都國家公園環的建設，是京津冀北部生態屏障建設的重要工作內容，國家公園以現有的自然保護區為主體加以建設，將形成一條生態廊道，在生態系統發揮功能和保護生物多樣性的基礎上，積極優化和提升其景觀價值、游憩功能。實踐已經證明，先污染再治理的觀念無可取之處，生態修復投入大，同時浪費也大。環首都國家公園環是一個綠色環、生態環。除了霧靈山、海坨山、百花山之外，天津薊縣的盤山風景名勝區也可以納入環北京國家公園環的建設內容，這將進一步擴展這一生態環的規模。

再次是國家公園的試點意義。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》明確提出：“堅定不移實施主體功能區制度，建立國家公園體制”。這一概念首次進入中國最高層級的政策文件之中。各省市自治區積極響應，有些景區捷足先登，從2006年開始，早早地就從一些部委拿到了國家公園的牌子，但是開展這些試點工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經濟效益。如何科學地建設國家公園，在中國還是一個需要研究和探索的課題。2015年6月，國家發改委選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國家公園體制試點，試點時間為3年。環首都國家公園環的建設，擁有多個國家部委、院校、國際機構的支持，有條件更快更好地探索出國家公園建設的中國道路。

國家公園的要義有兩點：一是“公”。指導思想是公益、公共，不是盈利、私有。如果門票價格居高不下，就意味著國家公園建設不成功。二是“園”，屬于旅游景點，對社會開放，不是接近封閉的保護區。單純的保護不是國家公園的宗旨。國家公園要有最基本的管理和服務設施，如游客中心、廁所。國家公園是對現有旅游景區存在的四個矛盾的一攬子解決方案：保護與開發的協調問題，資源的公共屬性問題與地方政府私有化問題，利益導向和高門票的問題，景區與周邊社區群眾關系問題。

國家公園在中國是個新生事物，沒有明確的法律地位，也沒有國家層面的法律法規和管理規定。筆者建議，應該雙管齊下，上下聯動。一是逐步出臺國家公園的管理條例，二是對每個建成的國家公園形成一園一法。2015年，國家發改委和美國保爾森基金會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》，啟動為期3年的中國國家公園體制建設合作。根據《框架協議》，國家發改委將與美國保爾森基金會在國家公園試點技術指南、美國等國家的國家公園案例研究、試點地區國家公園管理體制和政策實證研究、國家公園與保護地體系研究以及機構能力建設等方面開展具體合作。環北京國家公園環可以作為重點的試點對象。

環北京國家公園環的建設將對京津冀地區生態資源的保護、利用與可持續發展帶來深遠的影響，促進旅游產業的協同發展，同時，對于中國特色的國家公園體制在立法執法、規劃設計、管理體制、特許經營、環境教育、旅游活動開展、資源保護等方面如何建設、推進和完善，也將是可貴的探索和實踐。