2014年1月19日，中央人民政府官網發布中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡稱一號文件），再一次吹響農村農業深化改革的號角。一號文件的基本精神繼續強調“處理好政府和市場的關系”，因地制宜、允許差異、先試先行進行制度改革和政策安排，以糧食安全和耕地保護為核心，賦予農民更多財產權利，促進城鄉一體化，建立農民共享改革成果的具體途徑。很顯然，農業農村農民并非單一的鄉村發展問題，而是涉及中國經濟社會全面改革發展的整體格局，其中作為現代化和城鎮化重要推動力的第三產業的重要組成部分的旅游業，同樣受到這一重要文件的顯著影響。

一、發展作為農村產業結構調整的重要形式

中國農村整體發展正處于一個以糧食生產為核心的多業態并舉的轉型階段。一方面大量農業人口遷移進入城市城鎮，另一方面耕地集中的鄉村地區仍然承擔著為全體國民提供糧食產品的生產功能，但鄉村地區僅僅依靠糧食生產很難實現生活質量的提升目標。以糧為主、多業并舉于是成為新時期的結構調整模式，在這一過程中，鄉村地區，特別是離開城市比較近的鄉村地區，鄉村旅游（包括觀光農業、休閑農業和鄉村度假）自然而然成為農村產業結構調整的重要形式和主要內容。

首先，對于不斷涌入規模不等的城鎮的農民來講，改革城鄉二元的戶籍制度，“促進有能力在城鎮合法穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”，其關鍵問題就是如何創造更多的就業機會和服務業業態的打造。很顯然，城市周邊的鄉村旅游可以為創造就業機會，化解人口就業壓力，提供了一條重要渠道。

在農業和農村現代化、重構鄉村產業形態的過程中，如何適應新的市場形勢和獲得競爭優勢，光靠傳統的一家一戶和小集體耕種業是難以實現的。如何在鄉村地區“扶持發展新型農業經營主體”？一號文件提出了“鼓勵發展專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社”，“鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業”，其中包括“按照自愿原則開展家庭農場登記”等新形式的農業產業化促進政策。可以預見，在這一政策鼓勵下，會有一批立志于開發鄉村第三產業的開發者、投資者進入農業、進入鄉村，其中與農民在設施農業、觀光農業、休閑農業、鄉村度假、古村落古鎮旅游開發等領域的“混合所有制”龍頭企業將會應運而生。當然，什么叫農業產業化企業，學術界和中央文件并未明確界定，鄉村旅游產業中哪一些可以被視為農業產業化企業，還需要在實踐中探索和逐步明確。但從一號文件明確的“大力發展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務，推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍”這一原則性指導方針來看，既然是“全程社會化服務”，只要具有一定的“公益性服務”特征，就可以“通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織”，其中也必然會包括農業與服務業結合的企業組織，進入鄉村發展休閑農業和鄉村度假業。旅游局作為政府的一類機構，當然也就可以購買為市民大眾提供休閑農業和鄉村旅游的“公益性服務”。

要推動農業結構調整，就要“發展多種形式規模經營”。政府鼓勵農民將其手中的承包土地的經營權進行流轉，在土地經營權流轉市場上實現交易。工商企業流轉農業用地，其中有一部分會屬于旅游開發企業，這些受鼓勵的企業進入農用地規模化經營，包括休閑農業的經營。

農業地區的商業流通服務在一號文件中也受到高度重視，在“制定全國農產品市場發展規劃”過程中，對“產品收集市場、集配中心”、“農產品現代流通綜合示范區”建設予以關注，并且通過供銷合作社系統來“加強新農村現代流通網絡和農產品批發市場建設”。這一系列工作，對城市自駕旅游者而言，以直銷有機、綠色食品為特色的鄉村購物中心，將會產生積極的影響，基于電子商務服務的定點供應高星級酒店、餐館和高端人群的后鄉土有機農產品的供應鏈的形成和發展，也會迎來一個快速的發展步伐。

長期以來中國農村就是金融資源的洼地，農業產業結構升級和農村社經發展離不開金融資源的支持。為了解決農村發展資金動力不足問題，一號文件提出了“優先保證‘三農’投入穩定增長”的傾斜政策，“充分發揮財政資金引導作用，帶動金融和社會資金更多投入農業農村”；并且期望通過全國中小企股份轉讓系統，推出“新三板”上市募集資金的渠道，“推動證券期貨經營機構開發適合‘三農’的個性化產品”。將來的鄉村旅游開發資金，屬于進入“三農”領域的社會資金，那么它們與直接投入于種植業、糧食加工業的涉農企業相比，農業旅游與鄉村旅游的企業是否能夠作為農村發展資金不足的一個補充而受到財政資金的認可和支持呢？

二、農村生態建設提高鄉村旅游吸引力

與十八屆三中全會60條決定相呼應，此次一號文件同樣十分強調鄉村地區的環境污染治理和生態文明建設。食生產等建設項目資金配套。文件指出，要“加大農業面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農藥使用”，為此應“抓緊編制農業環境突出問題治理總體規劃和農業可持續發展規劃”，積極“開展村莊人居環境整治”，“以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環境”。只有提高農村生態環境質量，才能實現建設美麗鄉村的夢想。只有實現鄉村地區第一產業與第三產業的綜合發展，才能實現農業可持續發展。其中，鄉村旅游就是農村第三產業的最為積極的部門。

一號文件十分強調農村生態保護建設的力度。在廣義的鄉村地區，包括天然林保護地區。風沙源治理區、國有林區、礦跡恢復區、天然草原退牧還草區、草原自然保護區、南方草地區等廣泛領域，都要“抓緊劃定生態保護紅線”。為了促進公益林、草原保護區、江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區和蓄滯洪區的生態恢復和生態建設，中央政府力推“生態補償制度”，“建立生態補償機制”。生態建設和生態補償機制的推行，帶來更天然的生態系統，更優美的自然環境，對于遍及全國各大城市的嚴重的霧霾和水體污染，形成強烈反差，提高了對中遠程城市客源市場的吸引力，為鄉村地區旅游事業的健康、持續發展，提供了良好的資源條件。鄉村地區的森林旅游、草原旅游、生態旅游和生態休閑度假產業，將會迎來一個迅猛的發展機遇。

在生態環境脆弱、經濟發展滯后的貧困地區，一號文件強調“提高扶貧精準度，抓緊落實扶貧開發重點工作”，西方所謂的Pro-poor Tourism,也就是中國人所說的“扶貧旅游”，在中國西部頗有發展空間。

三、農村集體土地權能逐步入市吸引和激勵對鄉村旅游的中長期投入

中國農村的土地制度及其改革涉及國家的長治久安，中國城鎮化事業健康發展和農村農業的穩定安全同樣離不開農村集體土地的制度創新話題。一方面，為了國家糧食安全，必須實施“最嚴格的耕地保護制度”；另一方面，為了提高土地利用效率和保障利益分配公平，必須“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。對于后者，一號文件提出的解決方案基于農村土地集體所有權、經營權的資本化改革思路的落實。“放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，確權、確地、確股多確齊下，基本出發點是資本化的融通。一句話，土地資本化和土地入市是總的改革方向，但對于不同領域的土地如農村經營性建設用地、農民宅基地、國家征用集體土地等三種情況，分別采取了不同速度、不同深度的改革方式。

對于農村集體經營性建設用地，可以立即有條件入市，允許出讓、租賃、入股，并與國有土地“同權同價”；對于農村宅基地，則需“慎重穩妥”，通過試點逐步推進抵押、擔保、轉讓，不可“搶跑越線”；對于國家征用集體土地，不僅需要補償，“還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障”，這與中央城鎮化工作會議精神異曲同工，首先解決產業化，然后才可城鎮化。

客觀來講，上述三種類型的農村集體土地的資本化和入市途徑略顯保守。對于農村經營性建設用地，并非全國到處都有，一是總體數量有限，主要是1978年改革開放以來發展鄉鎮企業遺留的不動產，二是分布地區相當集中，已有研究表明，從東中西三大地帶來看，東部地區的鄉鎮企業數量占全國總數的44%，中部地區37%，西部地區僅有19%。無論是鄉鎮企業的數量分布還是產值分布，東部地區都是明顯的集中地區，其中山東、浙江、江蘇、廣東4省份更為重點發展地區。也就是說，經營性建設用地主要分布于我國東部少數省區，對于全國整體性農村集體土地的市場化配置改革觸動很小，對于其他地區的農民利益促進不大。對于農村宅基地，一號文件的改革設計采用了漸進式、試點先行的模式，農村宅基地作為一類特殊建設用地，長期以來被地方政府視為增加本地用地指標的一塊肥肉，在社會主義新農村建設運動中，農民被強制撤村并鎮，背著犁鏵上樓，為的是騰出宅基地建設用地指標，而支付給農民的補償卻微乎其微。鑒于此，一號文件提出，一是需要使用權確權，二是試點推進住房產權資本化。這一改革方向雖然步履維艱，但今后可以預見的時間內，一旦試點模式得到廣泛認可，國土資源部門和城市房地產開發商利益集團的阻力被擊破，農民宅基地的沉寂資本被激活，將會積極推動鄉村旅游度假地產的發展，特別是環城市周邊鄉村第二住宅開發的興起，將會成為中國“逆城市化”發展的地帶。第三種情況就是將集體用地征為國有土地，這一類土地的入市模式基本上沒有變化，不過除了給農民支付補償費的錢，還要管被征地農村的產業和社會保障，要給農民留地安置、留地補償，通過業態設計，促進三產發展。上述三類集體土地的資本化及逐步入市改革，將會促進鄉村地區、特別是環城市地區多業態混合社區的形成。

在農村建設用地實現市場化、資本化改革過程中和改革完成之后，農民直接參與多種股份合作制的機會就會明顯增加，一號文件對此提出了“農村集體產權股份合作制改革”的號召，“賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，農民的這些權能，可以拿到“農村產權流轉交易市場”去交易，將“農村集體資金、資產、資源”進行有效管理。這一模式將會促進外部資本及技術的進入，與資本化后的集體資本進行混合，構成共生的混合經濟。外部專業化旅游發展公司與農民聯合形成混合所有制，可以彌補農民創建、管理鄉村旅游經驗和技能不足的問題。除了資本化優勢，一號文件還給涉農企業提供了某些土地利用指標的支持政策：“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施”。這就是說，今后國家建設用地計劃中，將會列出專門指標，用于新型農業經營主體建設配套設施。一旦休閑農業和鄉村旅游也被視為一類“新型農業經營主體”，有關企業就可以申請此類用地了。

四、休閑農業與鄉村旅游的產品開發

最后談談鄉村旅游的產品開發在一號文件出臺之后會有哪些變化。可以用一新一舊、新舊并舉來表述。

一新就是在現代農業科技支持下新型農業產品與農業景觀帶來的工農業旅游示范點的形成。一號文件中提及的園藝作物標準園、國家農業科技園區、現代農業示范區、畜禽規模化養殖、水產健康養殖等活動、現代農業產業技術、分子育種生物技術、農用航空建設等等，都為新型觀光農業提供了舞臺。

一舊就是在普遍的城鎮化、新農村建設過程中加強對傳統村落和歷史文化民居的保護，“制定傳統村落保護發展規劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統村落和民居列入保護名錄，切實加大投入和保護力度”。這在傳統鄉村景觀迅速消失的今天來講，顯得尤為迫切，重視保護傳統村落，有利于古鎮、古村旅游的發展。實際上，正是鄉村旅游的經濟影響，防止了一刀切式的舊村落的迅速拆毀。

過去一段時間以來，有一些文化遺產和住建城規專家詬病旅游發展帶來的過度商業化對古鎮古村氛圍的破壞。但面對住建部門為主推動的新農村建設產生的對傳統村落的破壞力、國土資源部門為主推動的一戶一宅撤村并鎮帶來的傳統民居建筑的毀滅，旅游帶來的商業化所產生的“破壞”簡直就成了舊村落的救命稻草和傳統民居的諾亞方舟。旅游帶來的影響只是給傳統村落換了一套衣裳，身體本身沒有變；而撤村并鎮和新農村運動，直接從肉體上消滅了村莊。為了我們到未來有幾處可以記得起鄉愁的地方，讓城市居民有若干處鄉村休閑和鄉村度假的天堂，保護傳統村落并為此立法，已成刻不容緩的任務。

吳必虎，北京大學教授、博士生導師，北京大學旅游研究與規劃中心主任，國際旅游學會秘書長，大地風景國際咨詢集團首席合伙人。專門研究城市與區域旅游規劃、目的地管理與營銷以及更廣泛的旅游與游憩研究領域。

本文來源：旅游圈 吳必虎專欄