特邀嘉賓：

　　劉小軍　　國家旅游局政策法規司司長

　　楊　銳　　清華大學建筑學院教授

　　主場嘉賓：　

　　高舜禮　　中國旅游報社社長

　　主持人：

　　劉思敏（中國旅游報社高級記者、經濟編輯部主任）　

　　話題1.

　　最大承載量的前世今生

　　★“20世紀60年代以后，環境容量包括旅游環境容量出現了研究的高峰期?！?/span>

　　★“環境容量是一個多層次的概念。包括自然環境容量、設施環境容量和社會環境容量。”

　　★“旅游景區承載量的問題，出現在旅游行業的具體工作中，是2000年有了黃金周之后的事。”

　　主持人：很多年以來，國內的景區一直唯“接待量”論英雄，沒有意識到有一天“人滿”竟然真能“為患”。國內大概是什么時候明確有了核定景區最大承載量的理念?近年來，又由于哪些因素將核定景區最大承載量以及流量控制推至“前臺”?

　　楊銳：環境容量概念出現的時間比較早，1838年一個生物學家就提出來了。當時環境容量概念主要考慮的是生物體在某一個自然環境里的最大容量。這個概念100年后才用到旅游界，大約是20世紀30年代中期。20世紀60年代以后，環境容量包括旅游環境容量出現了研究的高峰期。

　　上個世紀90年代，我去國外做訪問學者期間，查閱了大量的相關文獻，獲得一些新的信息。如今，國際上把它當做一個程序去控制，而不僅是一個概念。如果把環境容量、環境承載量僅僅當做一個數字，就會陷入所謂的“數字泥潭”。

　　環境容量是一個多層次的概念。我在上世紀90年代初寫過一篇文章，把環境容量分成三大類八小類，三大類包括自然環境容量、設施環境容量和社會環境容量。

　　自然環境容量主要考慮旅游對于生態環境帶來什么樣的影響;設施環境容量主要考慮設施能夠容納多少游客;社會環境容量既包括游客心理環境容量，游客認為多大的程度會擁擠，也包括社區環境容量，即多大規模的旅游是當地居民所能承載的。

　　我們今天主要討論游客環境容量。但是我還是要呼吁，環境容量不僅僅是游客環境容量，一定有自然環境容量、社會環境容量。而社會環境容量要考慮到社區當地的老百姓的承受力。

　　最早出現環境容量控制意圖的政府方面的文件，是1982年10月28日由城鄉建設環境保護部、文化部、國家旅游局3個部委報給國務院的一份報告——《關于審批第一批國家重點風景名勝區的請示》。這個報告里第2條出現了一句話——“按照合理的環境容量和現有的物質、技術條件安排好旅游”。

　　1985年6月7日國務院發布的《風景名勝區管理暫行條例》，在第6條第5款提到“確定游覽接待容量和游覽活動的組織管理措施”。在第11條里也提到“按照規劃確定的游覽接待容量，有計劃地組織游覽活動，不得無限制地超量接納游覽者”。

　　這些是我們可以查到的最早的國家層面的相關文件。

　　高舜禮：旅游景區承載量的問題，出現在旅游行業的具體工作中，是2000年有了黃金周之后的事。

　　楊銳：我插一句，要比那個早。1995年前后，國家旅游局和清華大學建筑學院聯合編制《旅游規劃通則》，里面已經有環境容量的提法，但是可能沒有引起大家的關注。當然，《旅游規劃通則》是一個推薦性的標準，而不是強制性的標準。

　　高舜禮：規劃通則是推薦性要求，黃金周工作機制則是要求各地貫徹的，當時黃金周公共信息發布里就有容量控制的內容，目的是引導旅游者合理流動。景區需要測定最佳容量和最大容量，而且要提前在信息平臺上對外發布。酒店、民航、鐵路當時也發布預售、預訂類的信息。

　　實施一段時間以后，就發現這方面缺乏一些硬性的監督要求。首先，對于最大容量的測定，當時并沒有一個統一的標準，都是各個景區自己做的。其次，對于發布出的數字，也缺乏事前審核和事后檢查，缺乏一個硬性標準和要求。

　　在黃金周制度的制定過程中，考慮到了容量這個因素，但是實施當中沒有貫徹好。而從現實來看，像故宮這樣的景區，即使發布了達到了最大承載量，但是很多外地游客到了故宮大門口，讓不讓他們進去也是兩難的事情。又該如何勸退或分流?這些問題，都需要認真對待。

　　在《旅游法》制訂過程當中，出于環境保護、景區資源保護、旅游質量維護的考慮，把景區容量、游客流量控制考慮進來，既是發展觀的進步，也有利于貫徹實施。

　　劉小軍：高社長和楊教授對這個問題的認識很有歷史縱深感。確實如楊教授所講，容量是人與自然關系的一種自然現象，是伴隨著人類活動一直存在的，而相關研究則是從工業文明以后開始的。至于成為工作重點對象，就如高社長所言，在國內是黃金周出現以后的事。那個時候，旅游市場出現了井噴現象。當時的容量主要涉及兩個領域，一個是交通，另一個是住宿。景區承載量真正被推至“前臺”，確實是2000年啟動黃金周制度之后的事。

　　話題2.

　　如何核定，考驗智慧

　　★“《旅游法》規定，最大承載量由主管部門核定，而不是景區自己去測定，這是一個不小的進步，它區分出運動員和裁判員的角色?！?/span>

　　★“環境容量里要考慮的不僅是設施環境容量，還要考慮生態環境容量、社區環境容量、游客的心理可接受度等等。”

　　★“中國本身就是一個處在最大承載狀態的國家。我們不可能把西方的自然生態指標用在中國。離開了這個現實國情，我們去研究相關問題就會鉆牛角尖?！?/span>

　　主持人：《旅游法》第四十五條中規定：“景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量?！逼湟唬龀鲞@樣的規定意義何在?其二，景區主管部門是指旅游部門嗎?多頭管理怎么算?算哪家?其三，景區最大承載量是由哪些因素來決定的，如何去核定即核定的科學性也是一個問題。是否應該實行資質管理?現在規定上級主管部門來核定，又該如何核定?

　　高舜禮：《旅游法》提出景區的主管部門去核定最大承載量，這個主管部門肯定不僅是指旅游部門。因為主管部門基本上是從資源歸屬來說的，而景區的資源歸屬是五花八門的，包括城建部門、園林部門、文物部門、宗教部門等等。

　　《旅游法》規定，最大承載量由主管部門核定，而不是景區自己去測定，這是一個不小的進步，它區分出運動員和裁判員的角色。當然，由主管部門來確定，這里可能也有一些問題。比如主管部門到底是管業務的、還是管行政的，能否做到很專業、很懂行。

　　最大承載量的具體核定辦法，這個問題比較復雜，涉及因素比較多。起碼應該考慮三個因素：第一是景區自然環境因素。景區的道路擁擠不堪，人已經走不通了，需要踐踏草地了，找個休憩之處也很難了，需要去席地而坐。這種情況肯定會對景區的自然環境產生破壞。

　　第二是旅游者的感受因素。旅游的時候過于擁擠，大人看前人后腦勺、小孩看大人屁股。這樣的零距離接觸，游客感受肯定會很差。

　　第三是經營接待能力因素。像索道、電瓶車、通訊、垃圾清運、餐飲供應等等要素，在最高峰的時候是否還能維持基本的運轉。如果連這些都維持不了，景區也就達到了最大承載量。

　　我認為，這三個因素應該是核定景區最大承載量的核心問題。

　　楊銳：《旅游法》的這個條款對中國這樣一個人口大國來講是有意義的。對于環境容量，規劃單位需要去計算，這僅是第一階段;第二階段應是聽證階段;第三階段應是監測階段。核定和監測要共同執行。就像我們身體的指標一樣，你得每年體檢一次，不能一次體檢管10年，需要定期監測。

　　我對《旅游法》不是太熟悉，還處于學習階段。我想問一下《旅游法》第四十五條中的“景區主管部門”是指哪一個層級的部門?以黃山來講，旅游法所說的“主管部門”到底是“黃山風景名勝區管理委員會”，是“黃山市人民政府”，是“安徽省建設廳”，還是“住房和城鄉建設部”?

　　我再強調一下，環境容量里要考慮的不僅是設施環境容量，還要考慮生態環境容量、社區環境容量、游客的心理可接受度等等。

　　高舜禮：楊教授說的黃山例子很好。旅游部門是不是它的主管部門?從管理旅游質量角度來看，旅游部門應該是它的主管部門之一，因為黃山景區的A級是按照旅游標準評定的。

　　劉小軍：這里有三個問題要重視。第一，我們要正視我們的國情。中國本身就是一個處在最大承載狀態的國家。人均占有資源、人均可用空間都非常有限，我們沒辦法和澳大利亞、新西蘭比，我們不可能把西方的自然生態指標用在中國。離開了這個現實國情，我們去研究相關問題就會鉆牛角尖。

　　第二，關于《旅游法》作出景區最大承載量的規定，主要出于兩個方面的原因：首先，基于以人為本的考慮，景區要保證基本的安全和質量，強調人的舒適度、安全度;其次，基于生態環保、可持續發展的考慮，景區經營者和主管部門要對子孫后代負責。

　　第三，所謂的“景區主管部門”確實很復雜，目前各類景區會涉及10幾個主管部門，例如建設部門、環保部門、國土部門、農業部門、林業部門等等。立法的本意是從源頭解決最大承載的問題。誰批準這個景區搞建設開放，從規劃開始就要研究承載量的問題，這個不能交給景區的經營者去核定。所以，景區的主管部門更多時候是指能夠控制這個景區的規劃、建設的部門，而不是利益部門。

　　楊銳：這個問題我補充一下。以國家級風景名勝區來講，總體規劃里強制性內容里就有環境容量這一項，而且是經過國務院審批的。如果再讓它報一個環境容量或者最大承載量，依據又是什么?就我所知，這是一個問題。有的景區報出的數字可能會超出國務院批復的總規的好幾倍。

　　毫無疑問，《旅游法》中對于這個問題的重視，意向是非常好的，但是最主要的是在實踐中的操作。如何操作才更有利于環境和生態保護、游客體驗、社區穩定?這需要好好研究，并且總結經驗、教訓。

　　主持人：的確，目前看來，《旅游法》在執行過程當中需要更多的實踐摸索，讓它更加具有可操作性。

　　話題3.

　　提前控制與應對“超員”

　　★“控制游客流量的責任，肯定不是景區能單獨承擔的，這必須要多方面聯動起來?！?/span>

　　★“政府確實要發揮自己的作用。像九寨溝的擁擠事件，其實還是應急預案不夠充分的表現。這不僅僅是景區的問題，政府要進行統籌協調。政府還要推動公民素質教育，培養公民健康的旅游習慣，比如可以通過經濟杠桿培養預約門票的習慣。”

　　★“宏觀層次，要建立包括預約方面的各項制度，要形成一個整體的平臺;中觀層次，可以通過一些規劃進行指導。對于環境容量，景區不僅要堵，還要疏;微觀層次，就是多設計一些妙招。比如在頂級風景區的周圍，可以建設一些階梯景區，起到類似防洪時階梯水庫的作用?！?/span>

　　主持人：對于絕大多數景區而言，一年中不會總出現擁擠的景象，可能也就在黃金周這樣的出游高峰期，或者是類似香山紅葉的特殊季節，才會“人滿為患”。為了應對可能出現的“超員”局面，景區可以通過哪些方式提前做工作去控制旅游者的數量?如果景區“超員”現象真的出現了，相關各方包括景區、當地政府等又應該如何“接招”呢?

　　劉小軍：控制景區游客流量的責任，肯定不是景區能單獨承擔的，這必須要多方面聯動起來。剛才高社長講了，外地游客已經到故宮大門門口了，景區說超過最大承載量要關門，那門口的游客怎么辦?這個時候，政府肯定要出面。所以，這是一個涉及政府、社會和個人的系統性問題。

　　如果從景區單方面考慮，首先，可以利用價格的杠桿作用。景區的價格市場周期性調整不如交通，這方面民航就做得特別好。民航機票黃金周一過可以打3折甚至兩折。景區也可以嘗試這樣做，黃金周后降價，現在的景區門票價格實在太僵化。

　　其次，培養游客的預訂習慣。關于這項服務，一些景區現在已經開始推行了。在網絡上，提前半年或者3個月預訂的，有些價格優惠。

　　再次，景區內部要做更細致的功能劃分。核心景區不能“超載”，這是不能觸碰的紅線，但可以對景區進行一些擴容。比如故宮，最近把工作人員的辦公地點都搬出去了，就騰出了不少地方。游客多走一圈再進入核心區，確實能起到分流的效果。

　　這些措施都有一定的作用，但不能從根本上解決問題，要根本解決問題還需要國家層面的制度設計。

　　高舜禮：主要的手段，應就是小軍司長講的這幾個。首先，景區要擴容，包括停車場、游客中心這些地方，都可以利用起來。擴容和不擴容效果是差別很大的。經過擴容，有的景區可以增加1/3的游覽區域。

　　其次，盡量想辦法均衡客流。比如景區早開門、晚關門，甚至有些景區可以搞夜場。

　　再次，可以搞預約制度，預訂票價要便宜，臨時買票價格要貴一些。團隊游客的預約量比較大，應在團隊預約以后，剩下的由散客填補空間。

　　這方面，政府確實要發揮自己的作用。像九寨溝的擁擠事件，其實還是應急預案不夠充分的表現。這不僅僅是景區的問題，政府要進行統籌協調。政府還要推動公民素質教育，培養公民健康的旅游習慣，比如可以通過經濟杠桿培養預約門票的習慣。

　　主持人：景區的門票價格確實太死板，需要調整。要讓游客養成預約門票的習慣，是否可以考慮：平時，可以給予景區的門票價格優惠;黃金周的時候，游客預約的話，可以讓游客優先入園。

　　楊銳：首先，我同意劉司長講的，景區實際上在這方面只能發揮一部分作用，這是一個大的系統工程，需要各個方面一起努力。把責任和壓力完全推到基層景區頭上是不公平的，也不利于問題的解決。其次，我也很贊同兩位講的預約，這是很好的方法。但是，要設定一個前提，不能無限制使用經濟手段。因為我們國家現在一些景區的門票確實已經太高了，這里不僅有經濟的問題，也有環境倫理和社會倫理的問題。一些頂級景區是世界遺產，全體公民及其子孫后代享有欣賞權，而不僅僅富人才能享有。這些景區不是商品，而是國家公園。票價過高，低收入群體就被拒之門外了。

　　劉小軍：利用公共資源的景區，門票要逐步下降。黨的十八屆三中全會通過的《決定》中，指出要建立國家公園制度，可能也有這方面的考慮。

　　楊銳：關于這個問題，我認為需要從“道”、“德”、“學”、“術”四個方面加以解決，而我們現在一般還在“術”這個層次上討論，就是技術上如何去解決。但是技術上的解決，只能是頭疼醫頭、腳疼醫腳，解決不了根本的問題。

　　首先，要從“道”的方面去認識。我們要認識景區就要對景區進行分類。第一種是世界遺產級、國家遺產級的景區。它有資源保護功能、欣賞教育功能、社區受益功能。這種景區的保護是非常重要的，游憩是在保護前提下的;第二種是一些旅游度假區、省級的風景區等，它的遺產價值不是那么高，游憩是很重要的功能，而游憩是中國未來經濟發展中非常值得關注的一點，它既可以帶動經濟增長，又可以帶動就業;第三種是民營景區、規模小的景區。這三種景區的差別太大了，不能用同一種方式去管理。

　　其次，要從“德”上去規范。我們要將認識轉化為各個方面的行為規范。這種行為規范可能包括政府部門的行為規范、旅游業從業人員的行為規范、游客的行為規范、景區的行為規范等等。

　　再次，在“學”中，需要進行專題研究的地方有很多。我也建議國家旅游局、住建部、環保部、國家林業局等各個方面都能進行專門研究，而且能夠組合成一個大課題進行研究，同時報到國務院。

　　最后，在“術”方面，需要有三個層次：宏觀的調控、中觀的調控、微觀的調控。宏觀層次，要建立包括預約方面的各項制度，要形成一個整體的平臺;中觀層次，可以通過一些規劃進行指導。對于環境容量，景區不僅要堵，還要疏;微觀層次，就是多設計一些妙招。比如在頂級風景區的周圍，可以建設一些階梯景區，起到類似防洪時階梯水庫的作用。在黃金周的時候，核心景區是可以通過周圍的階梯景區進行分流的。

　　劉小軍：這方面，黃山就做得不錯。黃山核心景區的周圍還開發了西遞、宏村等景區。大量的游客會分流到梯級景區里，真正進入核心景區的游客就沒有那么集中那么多了。

　　主持人：西遞、宏村是世界文化遺產，本身就有很高的游覽價值。如果一些景區沒有西遞、宏村這樣的資源該怎么辦?旁邊的農家樂也能分流嗎?

　　高舜禮：我認為，這個問題要從幾個方面來看。

　　首先，加強市場引導。符合市場規律的東西才能引導得了，像黃山這樣在核心景區之外的周邊開發，必須要確保是高品位的景區。這樣，游客才會覺得僅僅看了黃山還不行，還需要看看代表徽文化的古村落，否則就遺憾。這說明一個問題，要在核心景區周圍搞階梯景區去分流游客，必須立足于高品位和高創意。否則就是徒勞。

　　其次，對現代旅游者進行旅游教育?，F在很多旅游者進行的是很膚淺的旅游，滿足到此一游，點個卯就可以了。這就需要加強深度游理念的宣傳。游客一旦接受這種理念，就不太會選擇黃金周去出游了。那么擁擠還怎么去旅游?

　　楊銳：我補充一下。第一，確實需要提高旅游產品的品質。第二，旅游產品本身也要突破景區的概念。因為景區還是以觀光為主的，高品質的旅游產品可以是觀光類的，也可以是度假類、專項類的。而且應該把觀光游占的百分比往下拉，度假和專項要往上走。

　　主持人：如果過分依賴觀光游肯定是有問題的，然而，是把觀光游往下拉還是做大度假的增量，這需要進一步研究。游客到某一景區去了很多次，核心景區自然就不用去了。但如果游客第一次去黃山，基本都會選擇去核心景區觀光。

　　楊銳：我剛才說把觀光往下拉，是指把觀光游在總量中的比例往下拉，而不是總數往下拉。中國旅游如果還需要往前發展，一定要把度假和專項旅游做起來。

　　剛才提到的宏觀層面，原來有“五一”黃金周，也能為“十一”黃金周分流一批游客。取消了“五一”黃金周，有可能加劇了“十一”的擁堵局面。

　　劉小軍：所以這要靠國家層面去解決。

　　楊銳：還有一個因素，很多旅游高峰期就是由于中小學放假，家長陪孩子去游玩。其實，學校完全可以在非旅游高峰期組織學生修學旅游。

　　主持人：但是學校又不敢承擔責任。對于學校來說，春游都變成了一項兩難的選擇。

　　楊銳：這確實是一個問題，但不是不能解決。

　　劉小軍：現在做不到全體免費，可以做到學生免費。

　　話題4.

　　未來，何去何從?

　　★“帶薪休假落實以后，核定最大承載量不會是一個偽命題。因為出游和接待不均衡是個絕對性的問題，擁擠在一年當中某些時段肯定是存在的。”

　　★“景區游客除了城市居民之外還有農民，他們是重要的潛在游客，農民的數量數倍于城市的居民。帶薪休假只是針對城市居民，農民現在逐漸富裕起來了，旅游潛力明顯增強。這一塊市場如何應對，非常值得關注?！?/span>

　　★“在依法行政上，多數部門都沒有重視這個問題，甚至沒有意識到這是自己的事——一些管理部門沒有意識到核定景區最大承載量是自己的職責，還以為就是景區去干的事。我們還需要加大執法的力度?！?/span>

　　主持人：目前一些知名景區已經陸續對外發布最大承載量。您認為，未來會在更大層面得以推廣嗎?有觀點認為，“帶薪休假”制度一旦得到落實，會很大程度緩解景區擁堵的問題，進而景區承載量將成為一個“偽命題”。您同意這一觀點嗎?

　　高舜禮：最大承載量的問題，對管理者來講，是一個安全監管的重要參數。對游客來說，是一個能否進入景區的臨界值。不是景區發布一下最大承載量就完了，更重要的是需要廣而告之。尤其在節假日出游高峰時期，景區應該實時發布游客人次，這是公共信息服務工作。

　　帶薪休假落實以后，核定最大承載量不會是一個偽命題。因為出游和接待不均衡是個絕對性的問題，擁擠在一年當中某些時段肯定是存在的。

　　我們想辦法解決景區擁堵問題，把很擁堵變得稍微好一些，這樣就達到目的了。至于說帶薪休假落實以后很多問題就能解決了，我認為這是很天真的一個想法。帶薪休假不可能是萬能的。而且，有相當多的人已經能夠落實帶薪休假了，也沒看出來解決了一些問題。

　　主持人：比如像香山，再落實帶薪休假也只能那一個月看紅葉。

　　高舜禮：是啊。比如香山紅葉、東北霧凇、節日進香等等，都是相對固定的日期，這個擁堵就不是帶薪休假所能解決的。

　　楊銳：我認為環境容量將會是一個長期的問題，長期到我們能想象到的長期，只要中國人口還是10多億的規模。實際上，景區游客除了城市居民之外還有農民，他們是重要的潛在游客，農民的數量數倍于城市的居民。帶薪休假只是針對城市居民，農民現在逐漸富裕起來了，旅游潛力明顯增強。

　　這一塊市場如何應對，非常值得關注。農民的旅游做得好，確實可以讓各個方面滿意。做得不好，可能比我們現在遇到的問題還要大。

　　高舜禮：可能強勢進入中國旅游市場的，除了中國農民以外還有外國人。目前我們的國際化是初步的，將來一旦國際化的步子更大了，外國游客會成倍增加。這些人大量增多了，來華旅游變得家常便飯了，也要引起重視。

　　主持人：劉司長，關于景區承載量的問題，從目前的法律層面和實施層面來看，主要還存在哪些問題?

　　劉小軍：各個部委在貫徹《旅游法》的時候關注的重點不一樣。旅游部門主要關注零負團費，治理的效果很明顯。而景區是由多個部門管理的，目前還沒有形成合力，也沒有形成協調機制和制度性的規范辦法。

　　在依法行政上，多數部門都沒有重視這個問題，甚至沒有意識到這是自己的事——一些管理部門沒有意識到核定景區最大承載量是自己的職責，還以為就是景區去干的事。

　　我們還需要加大執法的力度，到各地對落實《旅游法》的情況進行檢查。

　　高舜禮：執法的重要時段最好還是選在黃金周或者旅游旺季的時段，那時候供求矛盾比較突出，也最容易發現和解決問題; 淡季去不去檢查，肯定是無關緊要的。而且，能否對明知故犯的大景區問責，也是檢驗有法必依、執法必嚴的試金石，如果不問貴賤、不分大小，一視同仁，違者責罰，肯定會有利于見到成效。

　　劉小軍：下一步會按照國務院領導的要求，抓住幾個突出問題推動貫徹落實《旅游法》。景區客流量控制是一大難點，肯定會加大力度，推動落實。

     本文來源：第一旅游網