最近一段時間以來，“城鎮化”一詞被決策層頻頻提及，目前已經成為國內最炙手可熱的詞匯之一。由于牽涉廣泛，利益重大，政府、企業、學界甚至普通民眾紛紛對此展開討論，各種聲音鋪天蓋地，甚囂塵上。

    其中，“如何繼續有效推進中國城鎮化”是當前討論的熱點，而“城鎮化對中國經濟增長的影響”是目前討論的主要內容之一。

    一種主流看法是從城鎮化對經濟增長的作用著眼。這派觀點首先站在需求層面看待中國城鎮化的發展，將城鎮化視為中國未來最大的內需所在，是推動中國未來經濟增長的最大亮點。由于城鎮化的推進會帶來相關的基礎設施和住房的大量需求、另外農村人口轉為城市人口也被認為是對消費需求會有明顯的提升。所以，站在擴大內需的角度來討論城鎮化的帶動作用是此派觀點討論的一個重要內容。由此派生出相當多對中國未來城鎮化水平的測算，以及城鎮化如何帶動基礎設施、住房、居民消費的研究，以推算城鎮化將可能對中國未來經濟增長產生的影響。

    也有觀點站在供給層面來看待城鎮化對經濟的帶動作用。由于城鎮化本身有利于規模經濟產生和人力資本積累等原因，也會對經濟增長產生明顯幫助。近來創新在經濟增長中的作用日益受到重視，而城市則在技術創新中起著決定性的作用。如何進一步發揮城市在創新中的作用，從而帶動中國未來的經濟增長。也成為了推進城鎮化過程中迫切需要研究的問題。此外從供給層面看，也有研究從城鎮化過程中生產率提升的角度來探討其對經濟增長的作用。城鎮化過程伴隨著產業結構和就業結構的變遷，農村中從事農業的人口流向城市從事二三產業，會帶來明顯的生產率提升。未來這樣的人口流動還有多少潛力，如何進一步發揮流動的效益，是這些研究重點討論的問題。

    可以看到，當前國內重復建設、產能過剩問題越加嚴重，人們日益質疑原有依靠大規模投資拉動經濟增長的方式如何持續，再加上全球金融危機后國際市場長期動蕩低迷，中國出口形勢嚴峻。在勞動力、土地、水、能源資源等各種要素價格紛紛上漲的背景下，大家都已經意識到舊有增長方式不可持續，紛紛做出了中國未來經濟的潛在增長率將要回落的判斷。對于中國未來的增長趨勢而言，目前來看在出口方面低端國際市場已經占領得差不多了，而技術進步、產業結構升級和戰略性新興產業的打造等都不是可以一蹴而就的事。那么，中國新的經濟增長點究竟在哪里？由此，“城鎮化”這三個金光閃閃的大字，自然映入人們眼簾，從而在一定程度上也被許多人當作能夠繼續使中國未來保持高速發展的根本動力之一。城鎮化在推動中國經濟繼續增長方面被眾多人士寄予厚望，在此背景下，國內新一輪的城鎮化大潮也被認為即將波瀾壯闊地展開。

    1. 不可持續的舊城鎮化模式

    與此同時，也有另一派的觀點對當前城鎮化的模式表示疑問和不滿。他們指出，中國已有的城鎮化模式是“城鄉割裂、城鄉二元”的城鎮化，農村和農民在城鎮化的過程中未能享受到應有的益處，城鎮化過程尚未有效地帶動農業和農村的現代化。由于城鄉割裂的城鎮化模式，難以在城鎮化推進過程中有效帶動農業生產方式的集約化轉變和農業生產率的提高，從而導致糧食安全、農產品（5.94，-0.01，-0.17%）供應的問題。而且此種城鎮化模式容易過多侵占農田耕地、過多汲取農村地區的人才和資金等資源，使得農村地區的建設相對滯后、個別地區甚至凋敝，農業發展相對不足。

    而由于現有模式下中國的城鎮化推進過于依賴政府主導，使得在現有土地制度和財政制度安排下各級政府紛紛熱衷于擴大城市規模，造成對土地資源的低效利用以及對土地財政和房地產的過度依賴。房價過高、房地產市場膨脹業已對繼續健康推進城鎮化構成了嚴重障礙，不僅帶來普通居民的住房問題，也抬高了城市內企業運營的成本，對實體經濟的發展造成威脅，使得產業結構畸形演進，為城市的未來發展埋下隱患。

    此外，在政府主導的城鎮化模式下，政府的行政級別就成為了推進各地城鎮化過程中最重要的資源。行政級別高的城市就可以利用自身的行政地位來吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導致城鎮體系發展的嚴重失衡，即大城市尤其是行政級別較高的頂級大城市畸形擴張，而中小城市則發展不足。

    現有城鎮模式更為核心的問題是，目前的城鎮化過程未能解決好農民工市民化的問題，“只讓來打工、不讓來落戶”的方式表明中國過去的城鎮化本質上是一種“半拉子”的城鎮化，是一種“要物（土地）不要人”的城鎮化，是“物的城鎮化”而非“人的城鎮化”。在世界各國已有的城市化歷史中，這樣大規模、長時段地將人和地割裂開來的城鎮化過程，只有在中國才能看見，由此也帶來了極其嚴重的一系列問題。例如城市中新的二元化結構、農民工長期在外打工造成數千萬之眾的留守兒童等等。而這種城鄉分割、人地分割的城鎮化模式最大弊病是以一種人所共見、人所共知的方式大規模和長時段地造成社會不同群體間的利益分化且固化，導致整個社會的緊張和斷裂。目前全社會的收入分配差距伴隨著城鎮化過程不斷被拉大，無論是農民之間（進城還是未進城）、市民之間（有房子還是沒有房子）、市民和農民工之間（有基本社會保障和無基本社會保障），城鎮化過程不是帶來社會的更多融合而是更多的撕裂。

    因此，此派觀點認為中國要繼續推進城鎮化，關鍵是要改變已有的“城鄉分割、人地分割”的城鎮化模式，通過土地制度、戶籍制度、基本公共服務制度等相關制度改革來加快解決農民工市民化的根本問題。否則，在舊有城鎮化模式的制度安排下大談如何發揮城鎮化對經濟增長的帶動作用，更有可能是造成新一輪的圈地運動和造城運動，以及房地產的再次畸形膨脹，進一步加大在此過程中給社會造成的緊張和分裂。而想要依靠舊有的城鎮化模式來大力發揮所謂城鎮化對未來經濟增長的拉動作用，只會演變成為一種飲鴆止渴的行為。在此派觀點看來，如果舊有的城鎮化模式不打破、不改造，城鎮化對于中國經濟未來增長的意義，只能是救命稻草而非靈丹妙藥。

    2. 完全政府主導模式的破滅

    與其他國家城鎮化模式有根本不同的是，政府在中國城鎮化推進過程中扮演著至關重要的決定性作用。大多數國家的城鎮化過程，政府也是不可或缺的，要發揮引導、規劃等作用參與其中。但在中國的城鎮化中，政府的作用遠遠超越其他的國家，其推進過程基本上完全是由政府來主導。政府在利益分配格局中扮演著重要的中間商的角色，政府一方面低價從農民手中獲得土地，另一方面將其高價賣給房地產商等；與此同時政府又不同于一般的中間商，它還承擔著發展城市、推動經濟、提供公共服務等各種任務，出讓土地所獲收益還用于基礎設施建設、工業園區開發、招商引資等等，而近年來在中央政府的催督下，又將土地出讓收入部分用于農田水利、教育等公共支出。

    地方政府在國有土地出讓中的收入在過去十年來有了大幅的攀升，從2001年的1300億元左右增加到2011年的超過3萬億元。近年來用于獲得土地出讓收入的各項成本占到了總收入的55%左右，其中最大的成本來源于征地拆遷費用，占到土地出讓總收入的36%左右。

    政府土地出讓收益（即總收入扣除成本的凈收益）大約占到出讓總收入的45%左右。然后政府將土地出讓收益用于各種各樣的支出，其中城市建設支出是最大的支出項，占到收益總支出的60%左右、占土地出讓總收入的26%左右。從數據上看，政府進行土地收購出讓的最大目的是用于城市的建設開發。

    可以看到，在政府主導用土地財政來推進城鎮化的模式下，已經形成了一個牢固的利益鏈條。地方政府一手盡量壓低成本來征地（強行拆遷等）、一手盡量抬高土地價格來賣地（壟斷土地供應等），同時又用相應的收益來進行招商引資、城市建設，推動地方經濟社會發展。

    已有城鎮化模式下的利益分配格局是一個不斷自我循環、自我強化的鏈條。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通過提高土地、壓低地價來吸引各類企業，在招商引資方面獲得競爭優勢，以此帶動地方產業和經濟發展，與此同時又可利用大量廉價土地開展大規模城市建設；另一方面又可以充分利用自己在土地市場的壟斷地位，不斷拉高地價房價以最大化自身的土地收益。對于擁有房子和房地產投資者而言，則樂見房價的節節攀升。而地價房價的上升反過來又會強化地方政府征地搞建設的激勵。

    當然，已有的城鎮化模式在中國經濟發展程度還比較低（尤其是農業生產力水平低）時探索出的一條有效推進城鎮化的道路。它在國內土地資源緊張、人地矛盾突出、資金較為不足的制約條件下，充分利用了政府對經濟社會發展的主導作用和在土地市場上的壟斷地位，硬生生地闖出了一條快速推進城鎮化的路子。此路一開，猶如打開潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市發展的終南捷徑。各個地區的城市建設緊鑼密鼓、城市面貌日新月異、城市房價連連攀升，神州大地處處呈現出一派高歌猛進的城鎮化勢頭，尤其是那些行政級別高、資源聚集的大城市，更是一日千里。

本文來源：21世紀經濟報道