轉變觀念推進新型城鎮化建設進程的目標
發布時間：2013-08-27 點擊：6
中國的城鎮化是迄今為止世界上人口數量最大的城鎮化，在這大規模的城鎮化進程中，面臨著諸多問題，中國的城鎮化任重道遠。中國的城鎮化發展呈現出哪些特點？城鎮化的現狀引發了哪些矛盾？在城鎮化過程中怎樣協調生態環境問題？國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任、城市化問題專家李鐵就上述問題為參會代表進行了解答。
2011年，我國擁有城市市轄區人口超過400萬的城市14個，城鎮區人口超過5萬的建制鎮772個。2012年，我國城鎮化率由2000年的36.2%增至52.6%；城鎮總人口由4.6億增至7.1億，年均增長近2080萬人，按現在的增長速度來看，2030年城鎮總人口數將達到近10億。這些數據都直觀展現了中國城鎮化面臨的嚴峻現狀：發展迅猛，城鎮人口增加迅速，城鎮規模不斷擴大。
中國城鎮化的現狀遠不止數量龐大這一點。中國城鎮化水平存在著明顯的區域間差距。中西部地區的城鎮化明顯滯后。2011年數據顯示，東部與中西部城鎮化水平相差14~18個百分點。同時，從報告中的數據我們可以看出，現階段中西部地區的農民工人數增長較快，速度遠快于東部；且在中西部地區務工的農民工占農民工總量的比重逐年上升。“這種現象的產生是由于近年來中西部地區大城市的發展，能源、資源產業的發展，在這樣的發展趨勢下，大量農民工回流，加快了中西部地區的城鎮化。”李鐵表示。
從國家角度來講，城鎮化的建設過程，是一個生態文明水平提高的進程，但同時城鎮化的核心依舊是農村人口向城市和小城鎮轉移的過程。李鐵特別提出，在宏觀地把握人口轉移進程的同時，應注意到城鎮化這個人口轉移的過程，這并不是富人的遷徙、核心生產力的遷移，相反是一些教育程度較低，科學文化素質較低的落后地區農民向城市遷徙的過程。在這個遷徙過程中，他們的就業、居住、面臨的生態環境、城市政府給予的容量和生存空間大小等問題都是需要國家政策指導。
中國的城鎮化進程也有著比較顯著的特點。這些特點的存在也導致了中國城鎮化進程中的諸多問題。
從數據上可以看出，中國每年有2000多萬人口轉移到城鎮，如此規模宏大的人口轉移數，世界上并無前例，所以中國的城鎮化進程并無經驗可循，只能在摸索中找準適合自己的道路。
中國獨特的體制也有別于西方資本主義國家。李鐵在報告中強調，“中國城市發展的體制和國外有根本的差異，而體制問題所帶來的制度問題，也不是簡單地學習技術方法就可以解決的。”中國有戶籍管理制度、土地管理制度和等級化的城市管理體制等。這樣的制度導致大量資源向高等級的城市集中，城市發展出現嚴重不均衡的狀況。
中國城鎮化還有一個突出特點：后發劣勢。我國現在所提出的環境要求，從我們主觀觀念上已經向發達國家看齊，我國城市建設的體系、形態也都以歐美國家現代化作為參照，但現實中我國的城鎮化依舊面臨著要解決低收入農民的進城、生存、工作、生活等問題。我們應當正視這種后發劣勢，要積極研究怎樣讓幾億農民在城市化進程中承擔應當的角色，怎樣才能不把他們排斥在公共服務體系之外。
我國城鎮化是非農就業過程。非農就業過程依賴于傳統的制度優勢，實現勞動力、土地、環境等3個低成本。李鐵在報告中指出，我國城鎮化過程中，應更加重視環境保護，努力不讓環境問題成為未來10年、甚至20年之內中國經濟增長的一個最大的制約因素。
■協調城鎮發展矛盾推進新型城鎮化進程
我國每年有近2100萬人口遷移進城，而這些遷移人口并沒有享受到城鎮居民的基本公共服務。城鎮人口中有約2.3億農業戶籍人口，還有7300萬城鎮間流動人口，享受公共服務與城鎮戶籍居民有較大差距。“他們如果沒有享受到城市基本公共服務，就會形成長期的兩地就業和居住的行為，把大量的消費行為轉到農村，內需也帶動不起來。這就是我們的人口數量型增長與質量型增長的矛盾。”李鐵表示，我國城鎮化率每年提高1.4個百分點，數量型擴張亟待轉變。
現階段城鎮建成區用地擴張速度快于其吸納人口的速度，使得土地依舊保持粗放型的擴張，這樣就勢必與土地節約型利用之間產生矛盾。1997年，國家頒布了最嚴格的耕地保護政策，土地按計劃指標向下分配，但是十幾年運行的結果怎樣呢？李鐵介紹說：“我國人均用地2000年為130平方米，到2012年增長到142平方米。顯然我國土地的利用價值不但沒有提高，土地使用的粗放性反而增加，環境問題未見好轉，反而更加突出。”
解決就業的低成本和保護環境面臨的高成本的矛盾日益突出。根據預測，到2020年城鎮人口約8.5億，2030年城鎮人口約9.9億。未來城鎮人口增長帶來的就業壓力，需要低成本的就業空間。“十八大提出了新型工業化道路，也就意味著我們要走一條高附加值的、高技術的、高資本的工業化道路。可是如果走高技術的、高資本的工業化道路，它必定會以犧牲勞動力就業作為代價。如果我們所謂的新型城鎮化以犧牲勞動力就業為代價，那么我們未來以什么樣的工業來容納這些新增的城鎮人口？如果要實現傳統的工業化發展道路，那么意味著我們的環境保護將面臨巨大的監管壓力。這依舊是非常嚴峻的現實。”李鐵表示，如今各地紛紛提出建設生態城市、綠色城市、低碳城市等，抬高了城市門檻，我們又面臨高成本的城市發展現實，這也就和就業低成本需求產生了矛盾。
我國依舊是以傳統工業發展模式為主的經濟發展模式，服務業的發展和城鎮化水平嚴重不符。國際上城鎮化率達到50%時是服務業高速增長時期。發達國家服務業增加值占GDP比重是工業增加值占比的2~4倍，我國僅為0.98；德國是世界制造業最發達的國家，德國的城鎮化率為70%，它的服務業占GDP的比重是工業占比的2.5倍。我國服務業占GDP比重較同等收入水平國家滯后10個百分點左右，比下中等收入國家滯后5個百分點。
“本來城鎮化應該實現人口的高度密集，促進服務業的高速發展，用服務業來逐步地替代工業。服務業是無煙產業，它對環境的貢獻最大。但是恰恰我國的東部地區，城鎮化率都發展到61%了，還在強調工業化為主導的一個發展遠景目標，同時中西部地區也在紛紛仿效。如果繼續延續這種發展模式，我們的環境問題很難解決。現在環境保護的壓力越來越大，調整產業結構對我國來講非常重要。”李鐵表示。
■推進各項制度改革促進發展觀念轉變
“環境問題，僅從技術層面來研究，解決不了環境保護的長期發展需要。研究環境問題，必須研究制度問題。制度問題決定政府公共支出決策的方向和重點。我們的體制是一屆政府一屆官員，一屆決策和一屆投資。短期行為決定政府投資行為的表面化，一定要建所謂的地上工程，盲目模仿一些大城市的典型。我們深層次的、看不見的這些更關系到長遠民生的環保工程，就很難得到重視。這些問題只有從制度改革上才能根本解決。”李鐵說。
研究城鎮化問題，核心也是改革。未來我國城鎮化改革的目標是促進兩個模式的轉變，即從數量型增長向質量型發展轉變，從粗放擴張型向資源集約型轉變，最終實現城鎮發展模式的轉變。這個轉變的思路強調以人為本，摒棄見物不見人的城鎮化理念，解決人的基本公共服務問題。李鐵認為，主要有以下幾個方面的改革：一是戶籍管理制度的改革；二是推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務；三是推進土地管理制度改革；四是推進行政區劃調整和城鎮管理制度改革；五是建立保障城鎮政府公共財力的財稅管理體制；六是推進城鎮基礎設施投融資體制改革；七是促進產業和城市融合；八是推動新型城市規劃和管理。
解決城市化進程中出現的環境問題，要通過改革制度模式，來樹立政府長期發展目標和遏制短期行為。“這個改革，作為環保部門的政策研究部門，應該把它放在一個非常重要的地位，不僅僅從環保部門自身入手，還要在國家大的制度框架下，通過改革和外部環境的塑造，使環境保護的要求真正融入到經濟社會發展各個環節中。”李鐵說。
我國現階段的財政稅收分配體制和城鎮行政管理體制，突出的一個問題是地方事權與財權不匹配，導致基層沒有充足的資金治理污染。“建立保障城鎮政府公共財力的財稅管理體制，要給基層政府足夠的財力保障解決自身的公共服務問題，包括環境保護。這樣才有可能吸納更多人口到這里來享受基本公共服務。”李鐵表示。
推動新型城市規劃和管理，包括環境規劃管理也應該是城鎮化制度改革的重要內容。李鐵認為，環境規劃不應該僅僅強調技術內容，同時要強調經濟社會政策的內容；不僅要解決怎么向上要錢的問題，還要完善制度空間，為未來融資提供可能性的問題；城市環境問題，不應僅僅停留在一個短期的保護上，而且還要研究未來可能對城市和經濟社會造成的重大社會隱患。“從這個角度研究，提出一個可行的和城市發展規律相結合的環境政策才是環境保護部門的當務之急。”李鐵強調。
本文來源：中國網
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