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    轉(zhuǎn)變觀念推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的目標

    發(fā)布時間:2013-08-27 點擊:6

            中國的城鎮(zhèn)化是迄今為止世界上人口數(shù)量最大的城鎮(zhèn)化,在這大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程中,面臨著諸多問題,中國的城鎮(zhèn)化任重道遠。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出哪些特點?城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀引發(fā)了哪些矛盾?在城鎮(zhèn)化過程中怎樣協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境問題?國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、城市化問題專家李鐵就上述問題為參會代表進行了解答。

      
      ■城鎮(zhèn)化進程快城市發(fā)展不平衡
      
      2011年,我國擁有城市市轄區(qū)人口超過400萬的城市14個,城鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬的建制鎮(zhèn)772個。2012年,我國城鎮(zhèn)化率由2000年的36.2%增至52.6%;城鎮(zhèn)總?cè)丝谟?.6億增至7.1億,年均增長近2080萬人,按現(xiàn)在的增長速度來看,2030年城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)將達到近10億。這些數(shù)據(jù)都直觀展現(xiàn)了中國城鎮(zhèn)化面臨的嚴峻現(xiàn)狀:發(fā)展迅猛,城鎮(zhèn)人口增加迅速,城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大。
      
      中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀遠不止數(shù)量龐大這一點。中國城鎮(zhèn)化水平存在著明顯的區(qū)域間差距。中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化明顯滯后。2011年數(shù)據(jù)顯示,東部與中西部城鎮(zhèn)化水平相差14~18個百分點。同時,從報告中的數(shù)據(jù)我們可以看出,現(xiàn)階段中西部地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)增長較快,速度遠快于東部;且在中西部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重逐年上升。“這種現(xiàn)象的產(chǎn)生是由于近年來中西部地區(qū)大城市的發(fā)展,能源、資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在這樣的發(fā)展趨勢下,大量農(nóng)民工回流,加快了中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。”李鐵表示。
      
      從國家角度來講,城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程,是一個生態(tài)文明水平提高的進程,但同時城鎮(zhèn)化的核心依舊是農(nóng)村人口向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。李鐵特別提出,在宏觀地把握人口轉(zhuǎn)移進程的同時,應(yīng)注意到城鎮(zhèn)化這個人口轉(zhuǎn)移的過程,這并不是富人的遷徙、核心生產(chǎn)力的遷移,相反是一些教育程度較低,科學(xué)文化素質(zhì)較低的落后地區(qū)農(nóng)民向城市遷徙的過程。在這個遷徙過程中,他們的就業(yè)、居住、面臨的生態(tài)環(huán)境、城市政府給予的容量和生存空間大小等問題都是需要國家政策指導(dǎo)。
      
      中國的城鎮(zhèn)化進程也有著比較顯著的特點。這些特點的存在也導(dǎo)致了中國城鎮(zhèn)化進程中的諸多問題。
      
      從數(shù)據(jù)上可以看出,中國每年有2000多萬人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),如此規(guī)模宏大的人口轉(zhuǎn)移數(shù),世界上并無前例,所以中國的城鎮(zhèn)化進程并無經(jīng)驗可循,只能在摸索中找準適合自己的道路。
      
      中國獨特的體制也有別于西方資本主義國家。李鐵在報告中強調(diào),“中國城市發(fā)展的體制和國外有根本的差異,而體制問題所帶來的制度問題,也不是簡單地學(xué)習(xí)技術(shù)方法就可以解決的。”中國有戶籍管理制度、土地管理制度和等級化的城市管理體制等。這樣的制度導(dǎo)致大量資源向高等級的城市集中,城市發(fā)展出現(xiàn)嚴重不均衡的狀況。
      
      
      中國城鎮(zhèn)化還有一個突出特點:后發(fā)劣勢。我國現(xiàn)在所提出的環(huán)境要求,從我們主觀觀念上已經(jīng)向發(fā)達國家看齊,我國城市建設(shè)的體系、形態(tài)也都以歐美國家現(xiàn)代化作為參照,但現(xiàn)實中我國的城鎮(zhèn)化依舊面臨著要解決低收入農(nóng)民的進城、生存、工作、生活等問題。我們應(yīng)當正視這種后發(fā)劣勢,要積極研究怎樣讓幾億農(nóng)民在城市化進程中承擔應(yīng)當?shù)慕巧鯓硬拍懿话阉麄兣懦庠诠卜?wù)體系之外。
      
      我國城鎮(zhèn)化是非農(nóng)就業(yè)過程。非農(nóng)就業(yè)過程依賴于傳統(tǒng)的制度優(yōu)勢,實現(xiàn)勞動力、土地、環(huán)境等3個低成本。李鐵在報告中指出,我國城鎮(zhèn)化過程中,應(yīng)更加重視環(huán)境保護,努力不讓環(huán)境問題成為未來10年、甚至20年之內(nèi)中國經(jīng)濟增長的一個最大的制約因素。
      
      ■協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展矛盾推進新型城鎮(zhèn)化進程
      
      我國每年有近2100萬人口遷移進城,而這些遷移人口并沒有享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。城鎮(zhèn)人口中有約2.3億農(nóng)業(yè)戶籍人口,還有7300萬城鎮(zhèn)間流動人口,享受公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍居民有較大差距。“他們?nèi)绻麤]有享受到城市基本公共服務(wù),就會形成長期的兩地就業(yè)和居住的行為,把大量的消費行為轉(zhuǎn)到農(nóng)村,內(nèi)需也帶動不起來。這就是我們的人口數(shù)量型增長與質(zhì)量型增長的矛盾。”李鐵表示,我國城鎮(zhèn)化率每年提高1.4個百分點,數(shù)量型擴張亟待轉(zhuǎn)變。


    現(xiàn)階段城鎮(zhèn)建成區(qū)用地擴張速度快于其吸納人口的速度,使得土地依舊保持粗放型的擴張,這樣就勢必與土地節(jié)約型利用之間產(chǎn)生矛盾。1997年,國家頒布了最嚴格的耕地保護政策,土地按計劃指標向下分配,但是十幾年運行的結(jié)果怎樣呢?李鐵介紹說:“我國人均用地2000年為130平方米,到2012年增長到142平方米。顯然我國土地的利用價值不但沒有提高,土地使用的粗放性反而增加,環(huán)境問題未見好轉(zhuǎn),反而更加突出。”
      
      解決就業(yè)的低成本和保護環(huán)境面臨的高成本的矛盾日益突出。根據(jù)預(yù)測,到2020年城鎮(zhèn)人口約8.5億,2030年城鎮(zhèn)人口約9.9億。未來城鎮(zhèn)人口增長帶來的就業(yè)壓力,需要低成本的就業(yè)空間。“十八大提出了新型工業(yè)化道路,也就意味著我們要走一條高附加值的、高技術(shù)的、高資本的工業(yè)化道路。可是如果走高技術(shù)的、高資本的工業(yè)化道路,它必定會以犧牲勞動力就業(yè)作為代價。如果我們所謂的新型城鎮(zhèn)化以犧牲勞動力就業(yè)為代價,那么我們未來以什么樣的工業(yè)來容納這些新增的城鎮(zhèn)人口?如果要實現(xiàn)傳統(tǒng)的工業(yè)化發(fā)展道路,那么意味著我們的環(huán)境保護將面臨巨大的監(jiān)管壓力。這依舊是非常嚴峻的現(xiàn)實。”李鐵表示,如今各地紛紛提出建設(shè)生態(tài)城市、綠色城市、低碳城市等,抬高了城市門檻,我們又面臨高成本的城市發(fā)展現(xiàn)實,這也就和就業(yè)低成本需求產(chǎn)生了矛盾。
      
      
      我國依舊是以傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展模式為主的經(jīng)濟發(fā)展模式,服務(wù)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平嚴重不符。國際上城鎮(zhèn)化率達到50%時是服務(wù)業(yè)高速增長時期。發(fā)達國家服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重是工業(yè)增加值占比的2~4倍,我國僅為0.98;德國是世界制造業(yè)最發(fā)達的國家,德國的城鎮(zhèn)化率為70%,它的服務(wù)業(yè)占GDP的比重是工業(yè)占比的2.5倍。我國服務(wù)業(yè)占GDP比重較同等收入水平國家滯后10個百分點左右,比下中等收入國家滯后5個百分點。
      
      “本來城鎮(zhèn)化應(yīng)該實現(xiàn)人口的高度密集,促進服務(wù)業(yè)的高速發(fā)展,用服務(wù)業(yè)來逐步地替代工業(yè)。服務(wù)業(yè)是無煙產(chǎn)業(yè),它對環(huán)境的貢獻最大。但是恰恰我國的東部地區(qū),城鎮(zhèn)化率都發(fā)展到61%了,還在強調(diào)工業(yè)化為主導(dǎo)的一個發(fā)展遠景目標,同時中西部地區(qū)也在紛紛仿效。如果繼續(xù)延續(xù)這種發(fā)展模式,我們的環(huán)境問題很難解決。現(xiàn)在環(huán)境保護的壓力越來越大,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對我國來講非常重要。”李鐵表示。
      
      
      ■推進各項制度改革促進發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變
      
      “環(huán)境問題,僅從技術(shù)層面來研究,解決不了環(huán)境保護的長期發(fā)展需要。研究環(huán)境問題,必須研究制度問題。制度問題決定政府公共支出決策的方向和重點。我們的體制是一屆政府一屆官員,一屆決策和一屆投資。短期行為決定政府投資行為的表面化,一定要建所謂的地上工程,盲目模仿一些大城市的典型。我們深層次的、看不見的這些更關(guān)系到長遠民生的環(huán)保工程,就很難得到重視。這些問題只有從制度改革上才能根本解決。”李鐵說。
      
      研究城鎮(zhèn)化問題,核心也是改革。未來我國城鎮(zhèn)化改革的目標是促進兩個模式的轉(zhuǎn)變,即從數(shù)量型增長向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變,從粗放擴張型向資源集約型轉(zhuǎn)變,最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變的思路強調(diào)以人為本,摒棄見物不見人的城鎮(zhèn)化理念,解決人的基本公共服務(wù)問題。李鐵認為,主要有以下幾個方面的改革:一是戶籍管理制度的改革;二是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù);三是推進土地管理制度改革;四是推進行政區(qū)劃調(diào)整和城鎮(zhèn)管理制度改革;五是建立保障城鎮(zhèn)政府公共財力的財稅管理體制;六是推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革;七是促進產(chǎn)業(yè)和城市融合;八是推動新型城市規(guī)劃和管理。
      
      解決城市化進程中出現(xiàn)的環(huán)境問題,要通過改革制度模式,來樹立政府長期發(fā)展目標和遏制短期行為。“這個改革,作為環(huán)保部門的政策研究部門,應(yīng)該把它放在一個非常重要的地位,不僅僅從環(huán)保部門自身入手,還要在國家大的制度框架下,通過改革和外部環(huán)境的塑造,使環(huán)境保護的要求真正融入到經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)中。”李鐵說。
      
      我國現(xiàn)階段的財政稅收分配體制和城鎮(zhèn)行政管理體制,突出的一個問題是地方事權(quán)與財權(quán)不匹配,導(dǎo)致基層沒有充足的資金治理污染。“建立保障城鎮(zhèn)政府公共財力的財稅管理體制,要給基層政府足夠的財力保障解決自身的公共服務(wù)問題,包括環(huán)境保護。這樣才有可能吸納更多人口到這里來享受基本公共服務(wù)。”李鐵表示。
      
      推動新型城市規(guī)劃和管理,包括環(huán)境規(guī)劃管理也應(yīng)該是城鎮(zhèn)化制度改革的重要內(nèi)容。李鐵認為,環(huán)境規(guī)劃不應(yīng)該僅僅強調(diào)技術(shù)內(nèi)容,同時要強調(diào)經(jīng)濟社會政策的內(nèi)容;不僅要解決怎么向上要錢的問題,還要完善制度空間,為未來融資提供可能性的問題;城市環(huán)境問題,不應(yīng)僅僅停留在一個短期的保護上,而且還要研究未來可能對城市和經(jīng)濟社會造成的重大社會隱患。“從這個角度研究,提出一個可行的和城市發(fā)展規(guī)律相結(jié)合的環(huán)境政策才是環(huán)境保護部門的當務(wù)之急。”李鐵強調(diào)。

    本文來源:中國網(wǎng)

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